直屬二支部    董豫燕 

頻繁發(fā)生的洪水、大旱，今年初中東部大面積爆發(fā)霧霾天氣，這些都與我們的生態(tài)環(huán)境惡化密切相關(guān)。建立有效的保護(hù)地管理體系是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的有效途徑，但中國(guó)保護(hù)地立法十年難產(chǎn)，而生態(tài)環(huán)境退化卻日益嚴(yán)重，已經(jīng)建立的白虎度并未得到有效管理。自2004年開(kāi)始起草第一版《自然保護(hù)地法》草案，自然保護(hù)地相關(guān)立法已經(jīng)又經(jīng)過(guò)了十年學(xué)界、政界、民間機(jī)構(gòu)的理論探討和實(shí)踐摸索，先是更改為《自然保護(hù)區(qū)域法》，2008年再次更名為《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》，草案于2011年底提交國(guó)務(wù)院法制辦，被列入2012年立法計(jì)劃。但由于這部草案在范圍覆蓋、管理體制和監(jiān)督體制上仍需做出重大改進(jìn)才能實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)，因而未能在2012年通過(guò)立法。同年，來(lái)自生態(tài)、法律、行政管理、政策研究、公民社會(huì)建設(shè)等不同領(lǐng)域的人士在前人努力的基礎(chǔ)上，在“捍衛(wèi)我國(guó)生態(tài)安全底線”的一致理念下，共同做出了民間版《自然保護(hù)地法》（草案專家建議稿）[1]，這不僅寄托著社會(huì)各界為國(guó)家大計(jì)貢獻(xiàn)力量的殷切希望，也是創(chuàng)新型社會(huì)管理的一次偉大嘗試。 
一、目前自然保護(hù)地存在的問(wèn)題 
1、現(xiàn)有自然保護(hù)地不能發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。截至2012年底，我國(guó)已建成包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)和水源保護(hù)地等在內(nèi)的自然保護(hù)地7211處以上。雖然其總面積約占國(guó)土面積的18%，但西部和北部數(shù)量少面積大，東部數(shù)量多、面積小而分散，不能發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。例如，我國(guó)中東部地區(qū)自然保護(hù)地覆蓋率大部分不足5%，這是2013年1月份該區(qū)域大規(guī)模爆發(fā)霧霾天氣的重要成因之一。 
2、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，自然保護(hù)地的管理分屬十幾個(gè)部門。主要涉及國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家環(huán)保部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、海洋局等。各部門之間既合作又競(jìng)爭(zhēng)，條塊分割、行政壁壘的現(xiàn)象普遍，信息交流及共享機(jī)制缺乏，無(wú)法從行政角度制定統(tǒng)一的保護(hù)規(guī)劃并實(shí)施有效管護(hù)。而且，由于自然保護(hù)地分屬多個(gè)部門，各部門僅頒布了條例或管理辦法進(jìn)行保護(hù)，而沒(méi)有“法律”保障，違法成本低，保護(hù)地極易遭受破壞。 
3、單一的“嚴(yán)格保護(hù)”策略亟需改變。根據(jù)自然保護(hù)地的保護(hù)嚴(yán)格程度和主要利用方式，對(duì)其進(jìn)行分類、分區(qū)，有利于緩解自然保護(hù)與當(dāng)?shù)厣?jì)的矛盾、更大范圍地推廣自然保護(hù)地保護(hù)。 
4、保護(hù)經(jīng)費(fèi)和人事權(quán)利短缺，導(dǎo)致自然保護(hù)地管理工作經(jīng)常受制于地方發(fā)展需求，無(wú)法貫徹中央的保護(hù)政策。同時(shí)，由于缺乏執(zhí)法權(quán)，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)無(wú)法有效控制轄區(qū)內(nèi)的破壞活動(dòng)。 
5、自然保護(hù)地管理部門的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分，民間監(jiān)督力量缺失，導(dǎo)致保護(hù)信息不透明，自然保護(hù)地的保護(hù)管理工作得不到及時(shí)、公正的評(píng)估和獎(jiǎng)懲。 
二、相關(guān)建議 
自然保護(hù)工作本身將可以創(chuàng)造約20萬(wàn)人的就業(yè)機(jī)會(huì)[2]同時(shí)通過(guò)增強(qiáng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)自我管理能力，限制壟斷經(jīng)營(yíng)，還可為當(dāng)?shù)鼐用瘢ù蟛糠譃樨毨У貐^(qū)）創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，助力當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)“收入倍增計(jì)劃”，實(shí)現(xiàn)“以人為本”、“共同富?！?。通過(guò)配套實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度，在初次分配和再分配兩個(gè)層次都兼顧效率和公平，縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保障社會(huì)穩(wěn)定。但這些機(jī)會(huì)和制度，必需得到法律的保障，才能惠益國(guó)家、民生和社稷。 
為此建議將自然保護(hù)地立法工作列入2014年的立法工作計(jì)劃，在充分聽(tīng)取社區(qū)、學(xué)界、企業(yè)以及政府各部門意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，圍繞“科學(xué)規(guī)劃的自然保護(hù)地、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和分散管理兼具的管理模式、自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的基本原則、透明監(jiān)督和社會(huì)廣泛參與的基層貫徹方式，”的目標(biāo)，制定并頒布一部科學(xué)有效的《自然保護(hù)地法》，來(lái)統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)各部門的自然保護(hù)地管理工作，并重點(diǎn)落實(shí)下列各項(xiàng)內(nèi)容：    
1、明確自然保護(hù)地的法律地位，以開(kāi)放的形式將所有符合條件的自然保護(hù)地納入到一個(gè)法律框架下進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃，建立起有效管理的自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體自然保護(hù)目標(biāo)。 
2、將自然保護(hù)地管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)估權(quán)分開(kāi)，保障這些權(quán)力既相互協(xié)調(diào)又相互制約。 
3、建立健全全社會(huì)參與的自然保護(hù)地管理、監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。 
4、保障自然保護(hù)經(jīng)費(fèi)和人員的長(zhǎng)效穩(wěn)定投入。 
5、保障社區(qū)在自然保護(hù)地保護(hù)和發(fā)展中的主力軍地位，保障社區(qū)的合法權(quán)益。 
  
[1] 自然保護(hù)立法研究組，《用自然保護(hù)地捍衛(wèi)中國(guó)的生態(tài)安全底線 – 自然保護(hù)地法立法建議》 附件1 自然保護(hù)立法研究組介紹和成員名單；附件2《自然保護(hù)地法》草案專家建議稿，2013年2月 
[2] 自然保護(hù)立法研究組，《用自然保護(hù)地捍衛(wèi)中國(guó)的生態(tài)安全底線 – 自然保護(hù)地法立法建議》 附件3《全國(guó)自然保護(hù)地保護(hù)管理人員和經(jīng)費(fèi)需求報(bào)告》，2013年2月