民建金水二支部王桂堂

      黨的十八大報告指出：“要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變”。在當前供給側(cè)改革的大背景下，提升地方政府公共服務(wù)能力與水平也是增加有效供給，全面提高各項要素生產(chǎn)力水平的核心內(nèi)容與關(guān)鍵點。

      一、不斷完善地方政府公共服務(wù)體系重要意義

      （一）全球化要求地方政府提高公共服務(wù)能力

      現(xiàn)代社會的發(fā)展進程表明，政府是指導和實現(xiàn)社會進步不可或缺的中樞力量。一個有能力和高效率的政府，在提升地區(qū)競爭力方面起著至關(guān)重要的作用。世界銀行曾在其報告中深刻指出，全球化是對能力不足政府的威脅。我國加入世貿(mào)組織后，中國全面納入全球化的軌道，全球范圍內(nèi)的政府競爭異常激烈，而政府公共服務(wù)的競爭是政府競爭的重要內(nèi)容之一。哪里政府管理規(guī)范，投資成本低，辦事效率高，服務(wù)環(huán)境好，哪里就能吸引更多的資金、技術(shù)和人才，實現(xiàn)大的發(fā)展。因此，持續(xù)提升地方政府公共服務(wù)能力，加強地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)的有效性，是現(xiàn)階段地方政府所必須致力于解決的重要戰(zhàn)略問題之一。反過來說，正是全球范圍內(nèi)的這種公共服務(wù)競爭推進了我國地方政府公共服務(wù)能力和管理水平的提升。所以，為了適應(yīng)全球經(jīng)濟一體化及由此形成的新的競爭規(guī)律和態(tài)勢，必須不斷提升我國地方政府的公共服務(wù)能力，增強政府提供公共服務(wù)的效率。

      （二）科學發(fā)展觀要求地方政府提高公共服務(wù)能力

國際發(fā)展經(jīng)驗表明，一國人均GDP從低收入向中高收入過渡期，也是該國公共產(chǎn)品和服務(wù)需求快速擴張期。在這個時期，社會消費結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，人們追求生活內(nèi)容的豐富、生活質(zhì)量的提高、生活環(huán)境的改善的愿望更加迫切，這就必然對公共服務(wù)提出新的更高的要求。而與人民群眾不斷增長的公共需求相比，地方政府公共服務(wù)的效率和水平還存在著許多不足。因此，推進地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新，不斷滿足廣大人民群眾日益增長的公共需求，提供更有效的公共服務(wù)，既是科學發(fā)展觀的一個基本出發(fā)點，也是科學發(fā)展觀的一個極為重要的內(nèi)容。只有堅持以科學發(fā)展觀為指導，才能真正為廣大人民群眾提供更多、更好的公共服務(wù)。這是全面履行政府職責、提升地方政府公共服務(wù)能力的關(guān)鍵。

      （三）社會和諧要求地方政府提高公共服務(wù)能力

在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，國家采取了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，集中財力發(fā)展國計民生的重大工業(yè)項目，弱化了政府公共服務(wù)職能，甚至在公共服務(wù)領(lǐng)域全面推進市場化改革，不恰當?shù)匕岩恍┍緛響?yīng)該由政府來向社會提供的公共產(chǎn)品推向市場，使得城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距不斷呈現(xiàn)擴大趨勢，造成了復(fù)雜的、日益突出的社會矛盾和社會問題。特別值得關(guān)注的是，近年來個人承擔基本公共服務(wù)的費用上漲太快，大大超過了可支配收入的增長速度?！吧喜黄饘W”、“看不起病”、“住不上房”等群眾普遍關(guān)注的問題，已經(jīng)演變成了社會公共性問題。地方政府如果不能有效解決當前人民群眾的公共服務(wù)需求不斷增長與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給嚴重不足的突出矛盾，以及由這種矛盾引發(fā)的各種社會不公問題，經(jīng)濟、社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)就會加劇，實現(xiàn)社會公平、促進社會和諧就只能成為一句空話。

      二、當前地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)存在的主要問題

      （一）服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量不高

      群眾對于普通商品，擁有“貨比三家”的選擇自由以及不購買的自由，而對政府提供的公共服務(wù)，卻根本沒有選擇的自由以及決定不予“購買”的可能。從社會公平的角度看，政府向納稅人提供公共服務(wù)時應(yīng)當保證質(zhì)量，但我國多數(shù)地區(qū)公共服務(wù)提供者的質(zhì)量意識是相當薄弱的，加上計劃經(jīng)濟時代遺留下的體制性因素、路徑的依賴性，群眾缺乏對公共服務(wù)進行質(zhì)量評價的意識。長期以來，地方政府把工作重心放在GDP總量的增長上，把有限的資源都用于抓經(jīng)濟建設(shè)，人、財、物都大量的投入到與經(jīng)濟建設(shè)直接相關(guān)的領(lǐng)域，相對就弱化了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和質(zhì)量監(jiān)管，這種過分強調(diào)經(jīng)濟職能而忽視公共服務(wù)職能的做法，造成地方政府“重經(jīng)濟、輕服務(wù)”的現(xiàn)象，久而久之，嚴重制約了社會事業(yè)的發(fā)展?！盀楣僖蝗?，造福一方”，這是地方官員的神圣職責和崇高理想。進一步，通過驕人的業(yè)績，獲得新的升遷也是合理、健康、進取的追求。然而以經(jīng)濟增長為取向的政績考核指標體系過度偏重于經(jīng)濟增長率，其實現(xiàn)程度直接將GDP增長速度與各級政府的政績掛鉤，而反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展、環(huán)境保護和資源集約利用等指標較少，從而導致了各級政府簡單地把GDP作為衡量一個地區(qū)發(fā)展的尺度，盲止堆砌政績工程，追求短期效應(yīng)，而忽視社會的全面發(fā)展。

      （二）服務(wù)意識淡薄，思想觀念落后

     長期以來，“官本位”、“人治”等意識在地方政府部分官員心中積習相沿，形成了具有惰性的、穩(wěn)固的功能結(jié)構(gòu)。這些積習和舊有落后的觀念所產(chǎn)生的影響難以及時更新?！肮偌垂堋钡恼巧睦硪廊淮嬖?，而“以民為本”的政府服務(wù)理念卻沒有得到確立，一些地方政府工作人員還未從管理型政府的模式中轉(zhuǎn)變過來，在管理上講求計劃和控制、視群眾為管制的對象和客體，忽視了對群眾的服務(wù)功能。在實際工作中，這些干部熱衷于“四個輪子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看”，看不到企業(yè)與群眾疾苦，聽不到企業(yè)與群眾的呼聲，摸不到企業(yè)群眾的實情，與社會公眾的心理距離越來越大。

     （三）多元化供給體系尚未形成

      目前，地方政府的公共服務(wù)供給體系中，政府是公共服務(wù)的最主要提供者。據(jù)新公共管理理論，現(xiàn)代社會治理應(yīng)該是一個多元的、有機的、和諧的整體治理結(jié)構(gòu)，政府將不再是“唯一”的治理者，其他社會公共組織將在社會治理中扮演越來越重要的角色。一方面，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的提高，社會公共需求發(fā)生了重大變化，而由政府單獨提供公共服務(wù)必然導致政府負擔過重，服務(wù)質(zhì)量低下，最終無法滿足群眾多樣化的需求。然而實際的情況是，地方的公共服務(wù)主要還是由當?shù)卣畞硖峁?，其他社會公共服?wù)組織被排斥在供給主體之外。究其原因在于：其一是受傳統(tǒng)觀念的影響，基層民眾認為政府提供公共服務(wù)是天經(jīng)地義的事，而政府也對此認為是理所應(yīng)當；其二是政府在實際工作中，對社會公共服務(wù)組織關(guān)注較少，對其在公共服務(wù)方面的作用估計不足，并且沒有提供適應(yīng)其健康發(fā)展的制度環(huán)境。由此造成社會公共服務(wù)組織整體上存在數(shù)量不足、組織化程度不高等問題。

     （四）缺乏完善的監(jiān)督機制

     地方政府提供公共服務(wù)的動力來自于上級政府的激勵和下面群眾的壓力?，F(xiàn)實的情形是，由于缺乏健全的績效考核與評估體系，一些地方政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上，普遍存在著重投入、輕效益的傾向。其次，對花錢辦事的成本效益，很少進行量化的績效評估，多以定性評估替代定量評估。再者，在現(xiàn)有的政績考核中，以GDP為核心的考核體系仍然對地方政府產(chǎn)生較大影響。一方面，由于公務(wù)員的考評機制還不夠完善，在上級政府的目標考評中，公共服務(wù)所占的比重不高，相對于某些經(jīng)濟發(fā)展的硬指標和“一票否決”的考評項目，顯然對地方領(lǐng)導干部難以形成相應(yīng)的經(jīng)濟和政治激勵；另一方面，由于基層群眾和地方政府之間的溝通渠道不暢通，訴求表達機制欠缺，基層群眾難以有效的表達對公共服務(wù)的需求，地方政府感受不到來自群眾的壓力。這兩方面的激勵不足導致地方政府提供公共服務(wù)的積極性不高。

      三、提高地方政府公共服務(wù)能力的若干建議

      （一）賦予地方政府適當?shù)纳鐣芾頇?quán)限

     提高地方政府公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，一方面要合理劃分中央、地方、中央和地方共同承擔的公共服務(wù)職責。中央和省級政府在承擔公共政策制定職能的同時，應(yīng)保障縣級政府公共服務(wù)財政資金的供給；而縣級政府則主要負責落實上級政府的公共服務(wù)政策，其重點方向是加強縣域公共服務(wù)體系的建設(shè)，保證縣域內(nèi)的醫(yī)療保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育等公共服務(wù)的供給，其中義務(wù)教育、社會保障等基本公共服務(wù)則由中央和地方政府共同承擔供給職責，由中央和省級政府負責提供資金，縣級政府負責具體執(zhí)行。另一方面要賦予地方政府更多的社會管理權(quán)限。針對地方政府行政權(quán)力弱化的問題，可以嘗試進行體制改革，由壓力性的垂直體制改變?yōu)槊裰骱献餍偷捏w制，但是這項工程浩大，牽涉面廣，需要循序漸進。目前最為可行的是按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予地方政府部分經(jīng)濟社會管理權(quán)限。按照創(chuàng)建服務(wù)型政府的要求，強化地方政府農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會保障、規(guī)劃建設(shè)、公共文化、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育和法律援助等公共服務(wù)職能。這樣地方政府才能獲得了更多的執(zhí)法權(quán)和公共服務(wù)的權(quán)能，才能從根本上解決公共服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問題。