民建鄭州市委員會(huì)

建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求；是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的重要環(huán)節(jié)；是應(yīng)對(duì)鄭州市人口老齡化挑戰(zhàn)的需要；也是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求。

目前，全市共有2263個(gè)村，665個(gè)社區(qū)，全市農(nóng)村人口約350萬。其中，16周歲至59周歲的農(nóng)村居民約280萬人，年滿60周歲以上的農(nóng)村居民約56萬人。同時(shí)，我市未來15年人口老齡化程度將迅速加快，預(yù)計(jì)2023年我市老年城鄉(xiāng)居民將達(dá)到153萬人。同時(shí)，隨著我市城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量勞動(dòng)年齡段人員轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)工作，農(nóng)村勞動(dòng)年齡人員迅速減少，預(yù)計(jì)只有257萬人，勞動(dòng)年齡段與老年城鄉(xiāng)居民比例下降到1.68：1，大量出現(xiàn)“兩個(gè)年輕人養(yǎng)四個(gè)老人一個(gè)孩子”即“2+4+1”家庭養(yǎng)老模式，15年后，人口老齡化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化將給社會(huì)、家庭帶來巨大壓力，因此加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)迫在眉睫。

2008年7月1日，《鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法（試行)》開始實(shí)施，2008年9月1日城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在全市全面推開。截至2009年7月底，全市參保登記37萬余人，其中繳費(fèi)人數(shù)26萬余人，征收城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金14.4億元，享受養(yǎng)老待遇30余萬人（含只享受高齡老人生活補(bǔ)助的人員）。

市政府于2007年1月29日出臺(tái)《鄭州市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法(試行)》鄭政[2007]4號(hào))文件，從2007年2月1日開始在全國率先實(shí)施由政府補(bǔ)貼為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。目前我市職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)(參保范圍包括失地農(nóng)民、來鄭州工作的農(nóng)民工和在校大學(xué)生)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)覆蓋到我市所有人群，初步實(shí)現(xiàn)了人人享有基本醫(yī)療保障的目標(biāo)。截止到2009年6月底，全市居民參保人數(shù)已突破100萬人，有3.5萬多人享受到醫(yī)療保險(xiǎn)住院待遇，最高報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)可達(dá)6萬元。

除此以外，還有諸如特殊群體保障體系、工傷保險(xiǎn)、下崗失業(yè)保險(xiǎn)（主要是針對(duì)農(nóng)民的）也在積極探索與推進(jìn)之中。

 (一)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)依然大幅度滯后于城市

改革開放后的30多年里，城市居民由過去的單位保障制變成了多層次社會(huì)保障制，形式變了，但水平和層次都得到了發(fā)展和提高。而農(nóng)民的生活水平雖然也有了大幅度提高，但在享受社會(huì)保障方面卻倒退了，城鄉(xiāng)社會(huì)保障的不平衡不僅沒有改變，反而進(jìn)一步增大。

目前從國家制定有關(guān)政策及我市制定的各項(xiàng)配套措施看，政策基本可覆蓋所有人群，但實(shí)際參保人數(shù)要遠(yuǎn)低于政策覆蓋人群數(shù)量。其原因是多方面的，如對(duì)國家的社會(huì)保障政策還不夠了解，過多顧及眼前利益，人口流動(dòng)性較強(qiáng)等。這使得國家及我市制定的有關(guān)社會(huì)保障的惠民政策在實(shí)施過程中打了一定折扣。另外，專門機(jī)構(gòu)不健全、專業(yè)人員不足、農(nóng)保管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)困難、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不穩(wěn)等原因，也使得農(nóng)村的社會(huì)保障體系運(yùn)作效率較低，影響農(nóng)保工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障曾經(jīng)世代以土地為中心。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)民擁有土地的數(shù)量也以前所未有的速度遞減。目前，鄭州市近郊大多數(shù)地區(qū)人均耕地面積不足1畝，已經(jīng)接近或低于聯(lián)合國測(cè)算的、土地對(duì)人類生存最低保障警戒線0.8畝。農(nóng)作物播種面積的不斷減少，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)增長(zhǎng)的難度。加上我國農(nóng)業(yè)天生弱質(zhì)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率依然低下，生產(chǎn)經(jīng)營中的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)非常巨大，絕對(duì)收益越來越低的趨勢(shì)沒有根本改變。在這種情況下，有限的土地越來越難以承載農(nóng)民的養(yǎng)老需要。

這是我市農(nóng)村社會(huì)保障存在的主要問題。我國政府用于社會(huì)保障的財(cái)政支出本來就有限，又主要用于城市居民的社會(huì)保障（占全國人口80%的農(nóng)民，其社會(huì)保障費(fèi)用支出僅占總數(shù)的11%）。貧困問題一直是農(nóng)村的主要問題。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)只限于特定人群，如“五保戶”和“三無”對(duì)象，救助對(duì)象非常有限，而且救濟(jì)水平也相當(dāng)?shù)?，難以從根本上解決農(nóng)民的生活難問題。

耕地的減少和生產(chǎn)效率的提高，使農(nóng)村產(chǎn)生大量的剩余勞動(dòng)力，有的轉(zhuǎn)入第二、第三產(chǎn)業(yè)，也有的在家待業(yè)，甚至出現(xiàn)了完全脫離土地的農(nóng)民和家庭，這些脫離了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，同城鎮(zhèn)在崗職工和下崗職工一樣，也迫切需要社會(huì)保障。這就使得一方面土地的保障功能在不斷弱化，而另一方面，因?yàn)檗r(nóng)村低保制度的不健全，農(nóng)民也不愿意放棄土地的保障功能?，F(xiàn)階段對(duì)廣大農(nóng)民來說，土地既是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，又是僅有的生存保障手段。

健全制度，是積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化保險(xiǎn)體系建設(shè)的前提條件，鄭州市有關(guān)部門要根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定積極完善制度建設(shè)，充分利用我市的立法資源，出臺(tái)必要措施、條例等等，特別是要注意協(xié)調(diào)好已有的各項(xiàng)政策措施，避免相關(guān)政策規(guī)定在執(zhí)行過程中相互掣肘，與之同時(shí)，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的法律監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制也是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)法制建設(shè)的必然要求。

目前，世界各國社會(huì)保障收入來源于政府預(yù)算撥款、社會(huì)保障稅(費(fèi))、社會(huì)保障基金的投資收益以及各種形式的捐款。有鑒于此。解決我國社會(huì)保障基金嚴(yán)重不足的問題，引入集體與農(nóng)戶共同參與的多元籌資機(jī)制就顯得勢(shì)在必行。農(nóng)民作為社會(huì)保障的受益主體理應(yīng)負(fù)擔(dān)其間的一部分費(fèi)用，這在一定的層面上也體現(xiàn)了社會(huì)公平的原則。但是考慮到農(nóng)民大多為低收入群體，建立在多元籌資機(jī)制基礎(chǔ)上的社會(huì)保障水平應(yīng)采取逐步推進(jìn)的方式進(jìn)行。而且，政府應(yīng)在其間扮演雙重角色，即應(yīng)該在這種進(jìn)程中發(fā)揮參與者和推進(jìn)者的作用，切實(shí)讓農(nóng)民通過社會(huì)保障的改善感受到國家經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的成果。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的啟動(dòng)，得到了市委、市政府的大力支持，財(cái)力上給予了很大的傾斜，但要使鄭州市納入國家新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)城市，政府按參保人數(shù)的政府補(bǔ)貼必須按時(shí)足額到位、不能空掛。建議將政府這一部分補(bǔ)貼列入年度財(cái)政預(yù)算，并直接劃入居民統(tǒng)籌基金賬戶，以確保此項(xiàng)工作的順利開展。

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理成本高，增值渠道窄，運(yùn)營不夠規(guī)范的情況，建議從三個(gè)方面規(guī)范基金管理，提高基金收益率。

第一，建立分級(jí)運(yùn)營機(jī)制。目前基金實(shí)行縣級(jí)運(yùn)營，層次低，規(guī)模小，管理成本高，風(fēng)險(xiǎn)大。運(yùn)營中萬一出現(xiàn)虧損，難以補(bǔ)救。因此，應(yīng)建立省、縣兩級(jí)運(yùn)營，分賬管理的模式。通過減少管理機(jī)構(gòu)、降低成本、增大基金規(guī)模等方式增強(qiáng)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力?？梢越梃b北京、上海、福建、山西等省市的做法，將部分農(nóng)保基金集中到省級(jí)統(tǒng)一管理和運(yùn)營，成立省農(nóng)?；鸸芾碇行?，專事農(nóng)?；鸬墓芾砗瓦\(yùn)營業(yè)務(wù)。

第二，出臺(tái)基金運(yùn)營優(yōu)惠政策，拓寬基金運(yùn)營渠道。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)參照?qǐng)?zhí)行保險(xiǎn)公司與商業(yè)銀行大額協(xié)議存款的優(yōu)惠政策；中央發(fā)行國債時(shí)明確一定的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金優(yōu)惠量；政府特許農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資一些風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以確?；鸨Ｖ翟鲋?。

第三，加大基金監(jiān)管力度?？稍O(shè)立由各級(jí)政府組建的基金管理委員會(huì)和由繳費(fèi)人、受益人和社會(huì)公益組織共同組成的非官方監(jiān)督機(jī)構(gòu)相結(jié)合的政府、社會(huì)、事業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)督、相互制約、全面監(jiān)督的養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。此外，要完善審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等有關(guān)部門聯(lián)合組成的外部監(jiān)督制度，以保證基金安全。

建議目前由民政部門所屬管理“老農(nóng)?！钡臋C(jī)構(gòu)、人員盡快移交勞動(dòng)保障部門管理。我省“老農(nóng)?！钡墓芾碓擅裾块T負(fù)責(zé)，我市若納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)啟動(dòng)試點(diǎn)，“老農(nóng)?！眴栴}勞動(dòng)部門必須接收，并與“新農(nóng)保”銜接，原先農(nóng)保待遇可直接加入養(yǎng)老待遇上，繳費(fèi)余額部分直接記入個(gè)人賬戶;對(duì)60歲以上人員參加鄭州市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)直接提高待遇，此項(xiàng)資金由市和縣(區(qū))兩級(jí)財(cái)政各承擔(dān)50%。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的重要組成部分，政府有責(zé)任保障農(nóng)保管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)供給，和城鎮(zhèn)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)享有同等的待遇。應(yīng)借鑒山西等省的做法，將省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)農(nóng)保管理機(jī)構(gòu)的行政經(jīng)費(fèi)全部納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，穩(wěn)定機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，確保工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高保險(xiǎn)人員的思想素質(zhì)、政策水平和實(shí)務(wù)操作能力，以其良好的形象贏得社會(huì)的支持和贊同。