妥善解決城中村改造矛盾 促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展 
民建鄭州市委 

城中村現(xiàn)象是我國二元經(jīng)濟(jì)體制遺留的特殊問題。由于大量城中村的存在，成為城市化發(fā)展羈絆，因此不少城市啟動(dòng)了城中村改造工程。但迄今為止，我國尚未在城中村改造問題上形成統(tǒng)一的模式、制定統(tǒng)一的規(guī)范，各地的城中村改造工作都在不斷的探索過程當(dāng)中。由于城中村改造涉及方方面面，它不僅僅是一項(xiàng)單純的拆、遷、建工作，而是涉及到土地制度改革、城市統(tǒng)一規(guī)劃、公益設(shè)施完善、城中村管理體制轉(zhuǎn)軌、百姓安居樂業(yè)、城鄉(xiāng)利益協(xié)調(diào)、房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等各個(gè)層面，因此城中村改造是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。 
2008年以來，由于國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的急劇變化及宏觀環(huán)境的逆轉(zhuǎn)，我市的城中村改造遇到了許多新問題，一些潛伏的矛盾開始顯現(xiàn)甚至爆發(fā)，如果處理不好，會(huì)影響到我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧與穩(wěn)定。 
一、我市城中村改造的進(jìn)展情況 
我市從2003年啟動(dòng)城中村改造以來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過加強(qiáng)工作力量、強(qiáng)化工作機(jī)制，狠抓工作重點(diǎn)和依法有序的運(yùn)作，使我市的城中村改造取得了顯著效果和成績。截至目前，我市共批準(zhǔn)建成區(qū)以內(nèi)95個(gè)村（組）（其中包含144個(gè)自然村）實(shí)施城中村改造，其中44個(gè)村（組）（含65個(gè)自然村）已拿到國有土地使用證，完成并批準(zhǔn)了30個(gè)村（組）（含45個(gè)自然村）的安置基數(shù)審核；批復(fù)了25個(gè)村（組）（含40個(gè)自然村）的控規(guī)編審；有15個(gè)村（組）（含30個(gè)自然村）已完成土地拍賣、掛牌出讓，總面積6085.6畝；已實(shí)施拆遷42個(gè)村（組）（含59個(gè)自然村），總拆遷面積1291.7萬m2；有32個(gè)村（組）（含51個(gè)自然村）已開工建設(shè)安置房,竣工或在建安置房面積731.7萬m2；回遷93.5萬m2，回遷1829戶；在建商品房面積650.9萬m2，在建廉租房面積22.3萬m2，在建醫(yī)院、學(xué)校等非盈利性用房面積1.2萬m2。目前，總投入資金166.1億元，預(yù)計(jì)總投資約420億元。 
由此可見，我市城中村改造效果初顯，但任務(wù)仍十分艱巨，特別是2008年以來城中村改造遇到的問題之多，困難之大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原來之所預(yù)料。 
二、我市城中村改造中遇到的突出問題 
1、市場化的運(yùn)作模式遇到瓶頸。由于我市財(cái)力的制約，在城中村改造中采用的是開發(fā)商介入的模式。即通過給開發(fā)商提供一定的優(yōu)惠，由開發(fā)商投入建設(shè)資金，負(fù)責(zé)建設(shè)相應(yīng)配套安置房及其公益設(shè)施，在剩余土地上進(jìn)行商業(yè)房地產(chǎn)經(jīng)營。前一段這種運(yùn)作模式之所以能維系，重要原因在于房地產(chǎn)市場持續(xù)升溫。2008年下半年房地產(chǎn)由熱轉(zhuǎn)冷，許多開發(fā)商無法從這種模式當(dāng)中獲得相應(yīng)的回報(bào)，不再愿意介入城中村改造項(xiàng)目，使得由開發(fā)商投入資金的商業(yè)化運(yùn)作模式由盛轉(zhuǎn)衰，難以持續(xù)下去。 
2、"一村一策"的靈活措施夭折。由于國家對(duì)城中村改造尚無統(tǒng)一規(guī)范要求，各地都在不斷探索。我市在前期的城中村改造過程中采取了比較靈活的"一村一策"的措施，比如西史趙村、燕莊村、關(guān)虎屯村等均取得了比較好的效果。隨著國家嚴(yán)格控制土地使用與轉(zhuǎn)讓措施規(guī)定不斷出臺(tái)，我市新出臺(tái)了一些新的規(guī)范文件，如2007年的《進(jìn)一步規(guī)范城中村改造的若干規(guī)定》103號(hào)文件，根據(jù)新的規(guī)定，"一村一策"的模式不再具有可操作性，使部分已開工的城中村改造項(xiàng)目陷入困境。 
3、部分改造項(xiàng)目回遷逾期，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。由于社會(huì)宏觀環(huán)境的變化，有關(guān)政策的不銜接不配套及其他原因，部分已進(jìn)入改造程序項(xiàng)目（例如金水區(qū)的白廟、姚寨等項(xiàng)目）出現(xiàn)開發(fā)商更替、開發(fā)商撤離等問題，導(dǎo)致工程進(jìn)度停滯，村民回遷受阻。為此政府部門不得不接手這些項(xiàng)目，并為此付出巨額逾期回遷補(bǔ)償費(fèi)用，這些問題如不及時(shí)解決，就有出現(xiàn)"爛尾樓"甚至"爛尾村"的可能。 
4、補(bǔ)償公益設(shè)施欠賬問題難以協(xié)調(diào)。在以往城市化快速發(fā)展過程當(dāng)中，由于各種原因，公益設(shè)施（例如學(xué)校、醫(yī)院、公共綠地、垃圾中轉(zhuǎn)站、停車位及其他服務(wù)設(shè)施等）欠賬很多，因此城中村改造被視為補(bǔ)償公益設(shè)施欠賬的最后一次機(jī)會(huì)，造成教育、衛(wèi)生、城建、規(guī)劃等職能部門之間及其與開發(fā)商、拆遷村民、周邊居民的意見及利益關(guān)系很難協(xié)調(diào)一致，也使得很多城中村改造項(xiàng)目陷入重重矛盾之中。 
5、新的城中村正在快速的滋生蔓延。隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展與城市框架拉大，原來的郊區(qū)已成為事實(shí)上的城區(qū)，原來的城鄉(xiāng)結(jié)合部逐漸成為鬧市區(qū)。由于這些地理位置的大片土地依然保持著集體土地屬性，特別是其中包含有大量的農(nóng)民宅基地，在這些區(qū)域內(nèi)又迅速形成新的城中村，成為違章建筑成群、治安條件惡化、環(huán)境臟亂差、難以管理地帶。如此以往，我市完成城中村改造任務(wù)，實(shí)現(xiàn)城中村改造的目標(biāo)將變得遙遙無期。 
三、妥善解決城中村改造矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展 
1、充分認(rèn)識(shí)城中村改造的艱巨性與長期性，以動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光制定我市城中村改造工作規(guī)劃。根據(jù)目前我市城中村的布點(diǎn)以及已開始改造項(xiàng)目的進(jìn)展?fàn)顩r，三年內(nèi)基本完成城中村改造的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。特別是在新的城中村不斷滋生、不斷蔓延和房地產(chǎn)市場尚未回暖的情況下，更要看到此項(xiàng)工作的艱巨性和長期性。因此建議市政府組織有關(guān)部門完善城中村改造規(guī)劃，制定切實(shí)可行的近期、中期乃至長期目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城中村改造。特別是涉及土地所有權(quán)、土地屬性轉(zhuǎn)換工作宜早不宜遲，而這項(xiàng)工作又與原農(nóng)業(yè)人口的戶籍改革聯(lián)系在一起，對(duì)此要大膽探索，走出適合我市市情的路子。實(shí)事求是，穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作、成熟一個(gè)、改造一個(gè)，避免在實(shí)際工作中出現(xiàn)急功近利，欲速則不達(dá)的傾向。 
2、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)構(gòu)。鑒于城中村改造工作的長期性和艱巨性，在加強(qiáng)市委市政府對(duì)這項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，還需要進(jìn)一步健全負(fù)責(zé)我市城中村改造的領(lǐng)導(dǎo)力量和工作隊(duì)伍?？梢越梃b一些兄弟省會(huì)城市，如昆明市和西安市的比較成功的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我市的實(shí)際情況，打造一只精干，綜合素質(zhì)高，通曉國家有關(guān)政策，人員構(gòu)成相對(duì)固定的隊(duì)伍，這是促使我市城中村改造各項(xiàng)工作順利推進(jìn)的必要條件。 
3、妥善處理"爛尾"的城中村改造項(xiàng)目。對(duì)于已陷入困境的城中村改造項(xiàng)目，要調(diào)動(dòng)一切力量妥善解決好善后工作，避免由此引發(fā)社會(huì)不安定因素。由政府接手其中部分項(xiàng)目是一個(gè)應(yīng)急措施，應(yīng)在現(xiàn)有政策許可的條件下，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，盡最大力量盡快解決好這個(gè)問題。 
4、完善有關(guān)地方政策規(guī)定的協(xié)調(diào)性與一致性。由于城中村改造的任務(wù)特殊性，不同于一般的房地產(chǎn)開發(fā)，其中許多工作的政策性很強(qiáng)，因此保持有關(guān)地方政策的協(xié)調(diào)性與一致性是吸引開發(fā)企業(yè)介入城中村改造的必要條件。特別是針對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場趨冷的形勢(shì)，開發(fā)商必然要求更加有利的政策，我市一個(gè)時(shí)期以來出臺(tái)的有關(guān)政策雖然起到了一定作用，但還不足以支撐開發(fā)商的信心，因此在不違背國家宏觀政策及上級(jí)法規(guī)的前提下，仍有進(jìn)一步完善的必要。 
5、城市發(fā)展建設(shè)規(guī)劃要為城中村改造創(chuàng)造有利條件。城中村的存在實(shí)際上是歷年來城市發(fā)展建設(shè)的死角，也成為城市化進(jìn)程中各種社會(huì)問題、各種矛盾轉(zhuǎn)移與積累的地區(qū)。而現(xiàn)在的城中村改造要求其承接以往公益設(shè)施建設(shè)欠賬的重任，既不合理、也不現(xiàn)實(shí)。解決以往公益設(shè)施建設(shè)欠賬問題，要著眼于全局與更大的范圍，特別是要積極利用近期國家修改土地利用規(guī)劃的契機(jī)、統(tǒng)籌解決好歷史上公益設(shè)施建設(shè)問題。 
6、多渠道解決好融資問題，緩解開發(fā)企業(yè)資金困境。鑒于目前介入城中村改造的開發(fā)企業(yè)資金普遍陷入困境，為避免由此產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致更多的"爛尾"項(xiàng)目出現(xiàn)，要積極探索城中村改造的多種融資渠道與融資模式。政府有關(guān)部門在此其間要積極發(fā)揮好引導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，如充分發(fā)揮擔(dān)?；鸬膶?dǎo)向作用，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)企業(yè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)三方的溝通和協(xié)調(diào)，引導(dǎo)企業(yè)組建行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織，構(gòu)建共同承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)、互助共生共贏的運(yùn)行機(jī)制等，以走出目前城中村改造融資面臨的困境。 

執(zhí)筆：王桂堂 荊書劍 
2009年2月8日